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교원평가제

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문제제기
  • 교사들에게는 이미 오래전부터 ‘교원근무평정’이라고 불리는 평가 제도가 있음.
  • 이 제도에 의하면, 학교에서 능력 있는 교사란 사무행정업무 능력이 있는 교사.
  • 교사들의 학교의 경쟁은 사무행정업무를 중심으로 한 승진 경쟁이며, 열심히 하는 일은 사무행정.
  • 교원평가를 통해 막연하게 교사들을 경쟁하게 만들고 교사들을 더 열심히 일하게 만들겠다고 접근하면 안됨.
  • 교원근무평정을 그대로 둔 채로는, 교원평가제는 실효는 없고 근무평정에 명분과 권위만을 더해주게 됨.
  • 교원평가제의 도입 취지는 학생과 학부모로 하여금 교사의 수업을 평가하게 하는 데 있으며, 강력한 교원평가제는 전체 학생과 학부모가 제대로 된 방향으로 자신들이 원하는 교사를 교장으로 만들 수 있는 커다란 힘을 갖게할수 있음.
  • 전교조가 교원평가제를 반대한 가장 큰 원인은 무지로 여겨짐. 그 지도부들은 교원평가제가 가진 파급적 효과를 이해할 수 있는 상상력을 갖지 못했고, 정부정책을 도식적으로 신자유주의와 연결시켜 이해. 다른 진보단체들도 마찬가지.
  • 그리고 이명박 정부, 한나라당, 보수언론 역시 초기에는 교원평가제가 함축하고 있는 엄청난 진보적 가치를 몰랐었을 것이나, 이제는 교원평가제의 진실을 눈치 챈것으로 판단됨.

 

 

교원근무평정과 교원승진제도

학교 교육을 망가뜨린 잘못된 제도는 한 두 개가 아니지만, 교원평가제와 관련한 것만을 말하자면 교원근무평정제도와 이와 연계된 교원승진제도를 빼놓을 수 없다.

지금 대한민국의 학교는 공립이건 사립이건 학생과 학부모로부터 그 능력과 인품을 인정받는 교사들이 승진하여 학교를 운영하는 곳이 아니다.
교육부와 교육청의 관료들 학교의 관료인 교장(교감)들 모두 학생들 가르치는 능력과는 철저히 유리된 시스템 속에서 승진했다.

그리고 그들은 학생들 가르치는 능력은 철저히 배제한 채 자신들의 편협한 가치관과 이익을 기준으로 하여 교사를 평가하고 승진시켰다.
사학재단도 마찬가지다. 사학재단은 학생들의 존경과 인정을 받아온 사람보다는 재단의 이익을 보장하는 능력이 뛰어난 사람을 교장에 임명했다.
학교 교육 실패의 가장 큰 원인은 학생들 잘 가르치는 능력과는 철저히 유리된 교사 승진 시스템에 있다. 정치인이 국민들로부터 그 능력을 인정받으면 정치인은 권력과 명예, 그리고 부를 얻는다. 연예인이 대중들에게 인정을 받으면 그 연예인은 부와 권력을 얻는다. (여기서의 권력은 정치권력만을 말하지 않는다. 문화적 권력까지 포함하는 넓은 개념이다.) 학원 강사가 학생들로부터 능력을 인정받아도 그 학원 강사는 부와 권력을 얻는다.
정치인이 권력을 얻으려면 아무튼 국민들에게 인정받으려고 노력해야 한다. 권력을 잡은  다음 배신을 하는 한이 있더라도 국민들을 인정을 받으려고 노력한다. 연예인은 부와 권력을 얻기 위해 아무튼 대중들에게 더 좋은 연기를 보여주고 더 좋은 노래를 들려주려고 노력한다. 학원 강사는 더 많은 돈을 벌기 위해 학생들에게 인정을 받으려 더 좋은 수업을 하려고 노력한다.
교사들은 교장이 되고 관료가 되기 위해 학생들에게 능력을 인정…, 아차 실수했다. 교사들은 교장이 되고 관료가 되기 위해 사무행정을 열심히 하거나 교육청 프로젝트를 실해하기 위해 노력한다. 그래서 안 해도 될 사무업무를 만들고 간단한 업무는 길고 복잡하게 만들어 다른 교사들의 시간까지 소모하게 만든다. 학생 교육과 완전히 유리된 전시용 프로젝트를 끌고 와서 엉뚱한 교사들까지 고생을 시킨다. 그렇게 해서 교장이 되고 관료가 되면 학생들에게 도움이 안 되는 쓸데없는 일들로 교사들의 진을 뺀다. 내가 교사가 되어 여러 명의 교장과 교감을 보며 마음속에서 외친 말이 있다. 제발 가만히 있으면서 월급이나 타 먹어라. 제발 뭘 열심히 하려고 하지 말고 제발 좀 가만히 있어라. 도대체가 그들이 뭔가를 하려고 할 때마다 느끼는 것은 학생들 교육에는 아무런 도움이 되지 않은 쓸데없는 것들이었다. 특별히 그들이 못난 사람이어서만은 아니었다. 인품이 훌륭하여 충분히 여러 사람의 존경을 받을 만한 교장도 뭔가를 했다하면 오히려 교육이 방해가 되는 일을 하는 것이었다.

 

교원근무평정의 실제

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  • 위의 수치는 참고용으로만 사용. 비율은 현재 시행되는 비율과는 다소 다를 수 있음.
  • 근평 제도는 1961년도에‘공무원 근평 규정’이 공포된 이후 세부 요강이 만들어진 1962년 시작
  • 수십 차 개정이 거듭된 뒤 실시되고 있는 현행 주요 근무평정 내용과 기준은 다음과 같다.
  • 평정점은 80점을 만점으로 하되, 평정자의 평정점과 확인자의 평정점을 각각 50%로 환산한 후, 그 환산된 점수를 합산하여 산출하고, 총 평정점은 동점자가 나오지 않도록 하여야 한다. 그러므로 피평정자수만큼 일정한 급간에 따라 반드시 서열이 매겨진다. 근평 결과는 승진, 전보, 포상 등 인사 관리에 반영하도록 되어 있다. 그리고 그 결과는 공개하지 아니한다고 되어 있어, 결과의 비공개 규정이 늘 쟁점으로 남아 있다.
  • 위 표에서 보는 것처럼 각 평정요소나 기준들은 하나같이 매우 애매모호하다. 또한 평정이 보편타당성을 갖기 위해서는 정확한 평가를 해야 하고, 그러기 위해서는 평정자인 교감이나 교장이 교사 한 사람 한 사람과 밀착해서 관심을 가지고 측정해야 하는데, 교사 수가 몇 명밖에 안되거나 교감이나 교장의 업무가 한가하다면모르되, 사실상기대하기어려운일이다.
    그렇다면 근무평정의 관행은 어떠한가. 내가 교감 교장이던 시절, 근평을 매겨야 할 때가 되면 먼저 밀실에서 근평서열우선원칙이 정해졌다. 승진자가 최우선이고 그 다음이 시∙군 근무 만기자, 학교 근무 만기자, 마지막으로 연공서열 순이다. 교감은 이 서열대로 평정기준에 따라 기계적으로 평정을 하여 확인자인 교장의 결재를 얻는다. 징계를 받거나 드러나게 근무태도가 불량하거나 부실한 교사의 경우를 제외하고는, 모르면 몰라도 대부분 학교의 교사 근무평정은 내가 했던 방법대로 이루어지고 있을 것이다.
  • 근평은 구조적으로 교사들의 학습지도보다는 행정업무 처리를 중시하게 되어 있다. 교감의 경우, 자신에 대한 근평의 50%를 시∙군 교육청에서 장악하고 있기 때문에 교육청의 행정 지시에는 쩔쩔매게 되어 있다. 그런데 교사가 교육청의 공문처리를소홀히 하는 경우가 생기면 어떻게 되겠는가. 교육청으로부터 눈치를 받게 될 교감이 그 보복으로 교사에게 낮은 평정을 하게 될 것이다. 시∙군교육청이 실시하는 학교 평가에 지장을 초래한 교사에게 교장 또한 곱지 않은 시선을 보내게 될 것이므로, 그 교사의 근평은 낮을 수밖에 없다. 공문회신이 늦어질 경우 교육청은 교감을 질책하고 교감은 교사를 질책하고 교사는 공문 처리하는 동안 떠드는 학생들을 질책할 수밖에 없는 현실이다. 그러므로 업무 처리가 빈번하고 과중한 교무부장이나 연구부장이 담임이 되는 것을 꺼리는 학부모들이 많다
  • 젊은 교사들의 대부분은 근평에 관심이 없거나 학교장의 학교 경영에 냉소적이어서 불신감을 갖는 경우가 많다. 아무리 열심히 수업을 하고 학교 업무를 잘 처리하더라도 항상 승진서열이나 연공서열에 밀려 근평에서 낮은 점수를 받는다는 것을 잘 알고 있기 때문이다. 이러한 현행 근평 관행은 교사의 전문성 제고나 자질 향상에는 전혀 도움이 되지 않고 오히려 근무평정에서 밀리는 교사들의 사기를 저하시킨다.

 

학계에서도 기존의 승진제도 혹은 근무성적평정제도(이하 근평제)가 안고 있는 문제점과 한계에 대하여 지속적으로 비판을 제기해 왔는데, 그 요지는 (1) 기존의 승진규정에 따르면 평가기간이 교감 승진직전 2년으로 제한되어 있어 교사들의 전문성 신장을 촉진하기 어렵고, 더욱이 교감․교장 승진에 관심이 없는 교사들을 구속할 아무런 방도가 존재하지 않으며, (2)흔히 학습지도와 생활지도를 평가하는 “근무평정”은 객관성을 확보하기 어렵고 더욱이 변별력도 낮기 때문에 이 평가는 승진대상자를 선별하는 데는 어느 정도 기여했다고는 할 수 있으나 교사들의 전문성 신장까지 견인해 내는 데는 대체적으로 실패했다는 것이다.

 

교원평가제에 대한 참여정부의 자체적인 평가

이것은 논의의 초기부터, 교원평가제 도입 자체에 대한 찬반 논쟁의 격화로 인해 정교한 시스템 구상 등에 초점을 두기 어려웠던 측면이 크게 작용했다. 즉, “해야 한다”만 거듭 강조되었을 뿐, “어떻게 해야 한다”는 상대적으로 등한시되어, 단체들
의 공세에 밀려 평가의 방법과 절차, 주기 등이 타협점을 찾아 뒤로 후퇴하거나 왜곡되는 사태가 발생하였다. 갈등이 발생할 경우, 이를 해결하기 위한 잣대는 무엇보다 “교육적 관점”이 되어야 함에도 불구하고, 단체 간에 타협할 수 있는 여지를 찾
아서 계속해서 이런 저런 방향으로 변모되었던 것이 사실이다. 
물론, 정책의 실현가능성을 담보하기 위해서는 집단 간의 타협점을 찾아야 한다는 점도 무시할 수는 없다. 그러나 교원의 전문성을 담보할 수 있는 방안이 교육적 본질에 보다 충실하였더라면 정부가 보다 많은 사회적 지지를 이끌어낼 수도 있었
을 것이다. 교원을 평가한다는 정부 발표에 잔뜩 기대를 품었던 국민들이 초기에는 전폭적인 지지를 보냈으나, 시간이 지나면서 ‘무늬만 평가’ ‘하나마나한 평가’ 등으로 치부하면서 정부안 자체에 대한 강력한 지지를 보여주지 않고 등을 돌렸다는 점
은 모든 이해당사자를 만족시키기 위해 선택했던 지나친 타협과 절충이 초래한 부작용이라고도 할 수 있다

 

2007년 5월 개정된 승진규정이 근무성적평정기간을 확대하고 동료교사 다면평가 제도를 도입한 것은 획기적인 일이라고 볼 수 있다. 그러나 이번의 개정도 “관리중심” 학교운영 체제를 “교수학습중심” 학교운영체제로 전환하는 데는 역부족이었다고 생각한다. 관리중심 학교운영체제에서는 그 논리적 귀결로 승진적격자 선발이 평가의 목표가 될 수밖에 없고, 따라서 교사들의 관심도 여기에 집중하지 않을 수 없다. 다시 말하면 학교운영체제를 교수학습중심으로 전환하지 않는 한, 즉 행정업무를 교사업무에서 분리하여 교사들이 수업과 학생지도에만 전념할 수 있는 체제가 구축되지 않는 한, 어떠한 평가체제도 교사들의 수업과 학생지도에 대한 열의와 전문성 신장을 유인해 내기는 어렵다.

 

 

전교조의 교원평가제에 대한 입장

전교조는 진보적 제도가 될 수 있는 교원평가제를 반대했다. 약해빠진 교원평가제가 아닌 강력한 교원평가제를 주장하는 것이 오히려 전교조다운 것임에도 불구하고 그들은 반대했다. 왜 일까? 교사가 아닌  학생과 학부모가 교장에 대한 실질적 임명 권한을 갖는 것에 대한 불만이었을까? 그렇지는 않은 것 같다.
전교조가 교원평가제를 반대한 가장 큰 원인은 무지인 것 같다. 전교조의 지도부들은 교원평가제가 가진 파급적 효과를 이해할 수 있는 상상력을 갖지 못했다. 그들은 기껏해야 정부의 정책을 도식적으로 신자유주의와 연결시키는 기계적 사고를 하고 있을 뿐이었다. 정부가 하는 모든 것을 신자유주의와 연결시키다 보니 교원평가제가 가진 진보성을 이해하는 것이 불가능했다.
그리고 전교조의 지도부들은 이미 진정한 의미의 진보주의자가 아니다. 그들은 학교교육의 대규모적인 변화를 원하는 진보주의자들이 아니다. 어쩌면 그들은 현상 유지를 원하고 있다. 어쩌면 그들은 수구이다. 좌파이되 수구인 것이다.
전교조 지도부가 진정한 진보주의자라면 노무현정부에 오히려 강력한 교원평가제를 요구했어야 했다. 교원근무평정을 완전 무력화할 정도의 강력한 교원평가제를 요구했어야 한다.
그랬다면 한나라당과 보수언론 그리고 교육 관료들은 강력한 교원평가제를 반대하고 전교조가 찬성하는 새로운 대립 전선이 만들어질 수도 있었을 것이다.

 

 

 

한나라당의 입장

교원평가제 도입에 보수언론과 이명박 정부와 한나라당은 가장 적극적인 것처럼 보였다. 왜 그랬을까? 왜 그들은 자칫하면 자신들의 이해를 심각하게 침해할 수도 있는 교원평가제를 노무현정부보다 더 강력하게 추진할 것처럼 행동했을까?
우선 약간의 착시현상이 있다. 전교조가 교원평가제를 강하게 반대했기 때문에 이명박 정부와 한나라당이 교원평가제를 강력하게 추진할 것처럼 보이게 된 착시 현상 말이다.
그러나 가장 큰 이유는 역시 이명박 정부와 한나라당의 무지에 있다고 보는 것이 타당할 것이다. 나는 그들도 교원평가제가 함축하고 있는 엄청난 진보적 가치를 몰랐었을 것이라 생각한다. 강력한 교원평가제는 학생과 학부모에게 사실상의 교장 임명권한을 주게 된다는 것을 미처 생각하지 못했기 때문에 한동안 겁도 없이 강력한 교원평가제를 추진할 것처럼 행동했다고 생각한다. 그들은 단순히 교사들을 경쟁시켜야 한다는 막연한 생각에다가, 자신들의 적인 전교조가 강력하게 반대하니까 자기들은 강력하게 찬성해야 한다는 생각이 더해져 잠시 강력한 교원평가제를 추진할 것처럼 보였을 뿐인 것이다.
보수 언론이 강력한 교원평가제의 도입을 주장한 것도 마찬가지라 생각한다. 그들도 강력한 교원평가제가 갖는 진보적 가치를 잘 몰랐기에 교원평가제를 교사의 승진과 연계시켜야 한다는 주장을 겁도 없이 했을 것이라 생각한다.
그러나 그들도 시간이 지날수록 교원평가제의 진실을 눈치 챘을 것이다. 그러니 그들은  이명박 정부와 한나라당이 종이호랑이에 불과한 교원평가제를 만들 때 그들은 결코 심한 비판을 하지 않을 것이다. 기껏해야 약간의 시늉만 내는 선에서 멈출 것이다.

 

 

학부모단체의 입장

그렇다면 진보적 학부모단체는 어떤가? 교원평가제가 갖는 진보적 가치에 충분히 인식하지 못하는 것은 그들도 마찬가지이다. 그들은 그야말로 하나라당의 퇴색한 교원평가제 법안과 전교조의 사이에서 엉거주춤한 모습을 보이고 있다.
 아래의 표는 ‘인간교육실현학부모연대’ ‘참교육학부모회’가 진보적 색채의 교사단체인 ‘좋은교사운동’과 공동으로 작성한 것이다. 조전혁 의원이 발의한 교원평가법안은 매우 부실한 것으로 이의 졸속 처리를 반대하며 자신들의 안을 내놓을 때 정리한 것이다. 자신들의 법안과 한나라당이 제시한 법안을 잘 비교해 놓았다.

그러나  ‘인간교육실현학부모연대’ ‘참교육학부모회’ ‘좋은교사운동’의 제안한 안조차도 결코 교원평가근무평저의 폐해를 극복하지 못한다. 승진과의 더욱 더 철저한 연계를 주장해야 함에도 불구하고 그들의 제안은 오히려 승진과의 연계를 반대하고 있다.
그들도 한편으로는 한나라당이 제안한 법안의 프레임에 다른 한편으로는 전교조의 프레임에 갇혀 있을 뿐이다. 아무리 좋게 봐주어도 교원근무평정의 폐해를 극복하려는, 학교의 권력 구조를 획기적으로 변혁하려는 모습을 보이지 못하고 있다.
보수 교사 단체인 교총은 어떨까? 말을 말자. 그들도 교원근무평정의 철저한 옹호자이다. 무엇보다도 그들은 교원근무평정의 가장 큰 수혜집단이다. 그들의 교원평가제를 찬성하는   발언을 하기도 하는 것은 국민들의 비난을 피하기 위한 립서비스에 불과하다.

 

 

대안 및 쟁점
  • 교원평가제가 어떤 내용을 갖춰야 학교교육을 정상화하는 데 기여할 수 있는가.
  • 교원평가제가 성공하려면 정부는 무엇을 어떻게 해야 하는가.
  • 교원평가제에 맞춰 학교의 제도와 구조는 어떻게 변화해야 하는가.

 

교사의 열의와 전문성 신장을 유도하기 위해서는 새로운 평가체제를 구축하기 이전에 우리의 학교운영체제를 “관리중심”에서 “교수학습중심”으로 전환할 필요가 있다. 이를 위해서는 먼저 현재의 학교행정업무 즉 부장교사들의 업무를 세부적으
로 분석할 필요가 있다. 이들 업무들이 꼭 경륜 있는 교사들이 맡지 않으면 안 되는 그런 일인가? 이들 행정업무들을 행정전담 인력에 맡기고 교사들은 수업과 학생지도에만 전념하게 할 수 없는가? 학교의 운영체제가 교수학습중심체제로 전환하게
되어 교사들이 수업과 학생지도 그리고 교재연구에만 전념할 수 있게 된다면 교원평가의 중심은 자연스럽게 수업개선과 전문성 신장으로 전환하게 될 것이다. 관리형 학교운영체제에서는 교원평가가 별도로 필요하지 않다. 훌륭하고 우수한 교사는 관리자가 규정하기 때문이다. 그런데도 불구하고 교원평가가 움직일 수 없는 시대적․사회적 요구가 되고 있는 것은 관리자의 권위가 학교현장에서 더 이상 제대로 기능하지 않음을 의미하며, 전통적인 관리방식에 문제가 있음을 의미하는 것이다. 다시 말하면 평가는 전통적인 관리방식을 대신하고 있는 것으로 그것은 새로운 관리방식의 또 다른 이름이다. 이런 의미에서 전통적인 관리방식을 관료적이라고 배척하고 관리자인 교장의 권위를 인정하여 들지 않는 교직단체들이 교원평가까지 반대하는 것은 자가당착이다.

 

 

 

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―공교육이 왜 이렇게 약체가 됐나.
"교사들이 직업 안정성에 끌려 교직으로 가기 때문이다. 일단 교사가 되면 평생직장이 보장되고, 열심히 해도 특별히 더 받는 것도 없다. 그러니 나태해질 수밖에."
그는 교사 선발 방식부터 문제가 있다고 했다.

"왜 교대생과 사범대생(교직과목 이수자)만 교사가 돼야 하나. 웃긴다. 이건 산업사회 시대의 기득권 보호 장치다. 학원 강사도 잘 가르친다면 학교에 갈 수 있어야 한다. 교사들은 연공서열로 보호받는다. 반면 학원강사는 그렇게 안 한다. 강의 많이 하고 학생 평가 좋으면 (보상을) 더 받는다."
그는 "지금의 임용고사 선발 시스템은 학점 관리 잘하고 시험과목 달달 외우는 사람을 주로 교사로 뽑는다"며 "학원이 하는 것을 참고하기 바란다"고 했다.
"우리는 강사를 뽑을 때 시범 강의를 시킨다. 필기시험이 아니라 실제로 잘 가르치는 사람을 뽑는다. 이렇게 뽑아도 성공 확률은 30%밖에 안 된다. 강사 평가도 1년에 4번 해서 못하면 바꾼다."
 ―교사만 바뀌면 되나?
"커리큘럼(교과과정) 자체가 학원에 떨어진다. 세상은 엄청 바뀌었는데 커리큘럼은 내가 고등학생 시절이나 비슷하다. 교사는 수능에도 (문제가) 안 나오는 교과서 내용 갖고 씨름하고 있다. 교과서를 펴 보면 왜 이런 게 교과서에 들어 있는가 하는 (불필요한) 내용들이 비일비재하다."

그는 "지금 시스템에서 학교가 본질적으로 경쟁력을 가질 수 있는지 근본적 회의가 있다. 다른 걸 떠나 전교조 때문이라도 가능할까 의문이다"라며 "전교조가 진취적이라면 왜 교원평가를 못 받는가"라고 반문했다.
―대입 제도의 빈번한 수정이 사교육을 부추긴다는데.
"입시 제도를 바꾸고 복잡하게 만들면 사교육은 늘게 돼 있다. 제도를 어느 정도 유지하면 공교육도 따라온다. 하지만 자꾸 바꾸다 보니 학부모가 불안해져서 사교육으로 오는 거다."
그는 "언론에도 할 말이 많다"며 출신 고교별로 서울대 합격자를 순위 매긴 최근 보도에 포문을 들이댔다.
"서울대 많이 가는 고등학교라고 하는데, 학교가 잘한 거냐? 아니다. 좋은 학생이 그 학교에 갔기 때문에 서울대 많이 간 거다."
―그렇지만 서울대 합격자수가 학교의 학업 경쟁력을 표시해주지 않나.
"서울대 몇 명 갔는가를 갖고 학교 서열을 따진다면 짜증난다. 중·하위권을 포함한 학교의 전체적인 경쟁력을 봐야지. 300명 중 한 10명 서울대 보내는 것은 간단하다. 졸업생으로부터 2억원쯤 기부받아 최상위권 학생에 때려 부으면 쉽게 서울대 간다. 그러면 나머지 290명은 어쩌자는 건가."
손 대표는 "온라인으로 학습이 가능한 세상인데 꼭 매일같이 학교에 가야 하는지도 의문"이라고 주장했다. "일주일에 한 이틀만 학교에 오게 하고, 대신 학교들을 통폐합하면 절감되는 예산 갖고 원어민 교사 엄청 데려와 학교 경쟁력을 높일 수 있다"며 '과격한' 주장을 폈다.
그는 "옛날엔 공교육도 사교육도 문제가 많았지만, 사교육은 10여년 전부터 급속도로 내부개혁을 하고 투명해졌다"고 주장하면서 이렇게 쐐기를 박았다.
"공교육은 그때나 지금이나 거의 그대롭니다. 학교 현장에서 변화의 노력도 있지만, 여전히 적지 않은 교사를 '편한 직장인'으로 안주시키고 있지요."

 

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Last edited on 12/28/2009 23:14 by 영영

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