가장 우선적으로 교육 프로그램 상의 일정한 자율성으로 나타나야 하며, 그 교육 프로그램상의 일정한 자율성을 확보하기 위해서 재정상의 일정한 자율성이 있어야 함
사립학교가 어떤 위상을 가져야 하는가라는 쟁점과 관련
자율성
공공성
재산 보존이나 재산 증식의 혜택을 유인책으로 민간자본을 사립학교에 끌어들였기 때문에 우리나라 사학의 기본개념이 왜곡
이승만 정권은 사학에 대하여 농지개혁 대상에서 제외하거나 면세조치를 하는 등 특혜를 부여
70년대 초에는 중공업이 성장하면서 고급 숙련 노동력 수요가 커졌는데, 박정희 정부는 민간자본을 대거 끌어들여 고등학교와 전문대학을 설립하게 함으로써 이 수요의 많은 부분을 해결했다.
그 유인책은 공장이나 목장 같은 생산시설을 학교 재단의 재산으로 등록하면 면세혜택을 주는 것이었다. 이렇게 해서 우리나라 중학교의 22.9%, 고등학교의 45.1%, 전문대학의 90.5%, 대학의 84.5%를 사립학교가 차지하게 되었다. 서구 선진국 중 사학의 비율이 가장 높은 프랑스가 20%, 우리와 여러 가지 점에서 비슷한 일본이 16%인 데 비하면 비정상적으로 사학의 비율이 높은 것이다.
박정희 정권 1963년 사립학교법
전두환 정권의 소위 ‘국보위법’
노태우 정권 1990년
김대중 정권 하의 1999년 사립학교법
우리나라의 사립학교법은 1963년 6월 26일 법률 제 1362호로 제정 공포된 후 지금까지 총 38차례 개정되었다. 제정 당시는 3권을 장악하고 있던 박정희의 군사혁명정부가 민정이양 구상을 점차 표면화 하고 있던 시기로서 사회의 이목이 모두 여기에 집중되어 있었던 탓으로 사립학교법의 제정공포는 큰 뉴스거리가 되지 못했다. 그 후 오늘날까지 이루어진 38차례 개정 중에서 1981년 전두환 정권 때 이루어진 제13차 개정, 노태우 정권 때 이루어진 제16차 개정, 그리고 참여정부에 들어서 이루어진 두 차례의 개정 즉 2005년의 제 37차 개정과 2007년의 제 38차 개정이 학교법인의 권한과 구조에 변화를 가한 것으로 특히 중요하다.
제13차 개정에 의하여 지금까지 학교법인의 권한으로 되어있던 사립대학의 인사권과 재정권이 학교장의 권한으로 넘어간다. 즉 학교법인에 학교의 장을 임면하는 권한은 주었으나 교직원의 임면권은 학교장이 행사하도록 하고, 학교예산의 편성,집행, 결산 역시 학교의 장이 하도록 한 것이다. 그리고 여기에 더하여 이 개정 사립학교법은 학교법인의 설립자, 설립자의 배우자, 설립자의 직계 존․비속 및 그 배우자는 당해 학교법인이 설치하여 경영하는 대학의 총장 혹은 학장이 될 수 없도록 하였다. (이 조항은 1986년의 제15차 개정에서 설립자가 이사장으로 바뀌는데, 이는 시간이 지남에 따라 설립자 이사장이 줄어들고 후계자가 이사장이 되는 사례가 점점 늘어나는 추세를 반영한 것이다.)
반면 1990년에 이루어진 제16차 개정은 제13차 개정과는 정반대로 사학의 자율성을 보장하기 위하여 사학에 대한 행정 감독권을 축소한다. 즉 학교의 장의 권한으로 되어있던 재정권과 교직원 임면권이 다시 학교재단의 권한으로 복귀되고, 종전까지는 학교법인이 학교장을 임명하고자 할 때는 관할청의 승인을 받도록 했던 것을 승인 없이 보고만 하도록 하였다. 그리고 학교법인 이사장은 다른 학교법인의 이사장을 겸할 수 없도록 한 조항을 삭제하여 이를 가능하게 하였고, 학교법인 이사장의 배우자 또는 그의 직계존속, 직계비속 및 그 배우자는 당해 학교 법인이 설치하여 경영하는 대학교육기관의 장에 임명할 수 없도록 한 조항을 삭제하여 이들도 장이 될 수 있도록 하였다. 여기에 더하여 이 개정안은 사립학교의 장이 사립학교법이 규정하고 있는 면직사유에 해당하는 행위를 하였을 때, 법령위반, 회계부정 등에 관여했을 때는 관할청이 직접 임명승인을 취소할 수 있게 했던 것을 임면권자에게 해임을 요구할 수 있도록 함으로써 인사권에 관한 관할청의 직접적인 개입을 차단하였다. 이 때 임의기구로서 대학평의회가 그리고 자문기구로서 예산․결산 자문위원회가 도입되지만 인사권과 재정권이 학교법인에 집중되고 관할청의 감독권이 축소된 상황에서 이 두 기구의 역할을 기대하기는 어려웠다. 사실 학교법인과 학교의 장이 대학평의회를 옥상 옥으로 생각한 나머지 도입자체를 꺼린 까닭으로 대학평의회가 설치된 대학은 극소수에 불과했다.
2000년의 한 보고서에 의하면, 중․고등학교 50여 개교, 대학 10여 개교가 학내 비리와 관련되어 학내 분규를 겪고 있음(이종태, 2000)이 보고되고 있으며, 이사의 친인척소임 정도도 도를 넘은 것으로 나타나고 있다. 예컨대 4년제 대학 법인의 이사회에 속한 이사 4명중 1명은 이사장의 친인척으로 되어 있으며, 친인척에게 이사장을 대물림한 재단은 122개 대학 중 49개로 40.1%이고, 전문대 재단의 경우 세습(대물림) 비율은 51.9%이다(김영철, 2001).
학교법인 및 수익사업체 그리고 설치․경영하는 학교에 관한 거의 모든 사항을 이사회가 관할하도록 되어 있고, 이사회에서는 그 권한이 이사장 1인에게 지나치게 집중되어 있다(박재윤, 1999)
우선 사립학교 재단의 이사회는 학교 경영과 관련된 사항을 논의하고 의결하는 단위이지 교육 내용에 대해서 왈가왈부하고 결정하는 단위가 아니다. 이사회가 교육내용에 대해서 왈가왈부하는 것은 신문사의 경영진이 기자에게 이런 저런 기사를 쓰라고 지시하는 것과 같아서 사회적으로 허용될 수도 없고, 재단과 학교가 일정하게 분리되어 있는 구조에서 가능한 일이 아니다. 그렇기 때문에 개방형 이사제와 학교교육의 내용을 연관시켜 이야기하는 것 자체가 논리적 비약이다.
이사회가 학교교육 내용을 좌지우지할 수 있다고 보는 발상은 군부독재정권 아래서나 가능했던 매우 봉건적인 발상으로 사립학교에 종사하는 모든 교직원과 사립학교 재단 자체에 대한 모독이다.
정말 이사회가 학교의 교육내용에 함부로 간섭할 만큼 우리나라의 사학재단이 아무 합리성을 갖추지 못한 봉건집단이라고 생각하는가? 아무리 극한적인 비리와 갈등으로 점철된 문제사학이라 하더라도 이제까지 이사회가 교육내용에 대해 감 놔라 배 놔라 한 적은 없다. 또 사학에 근무하는 교사와 교수들이 이사회에서 이렇게 저렇게 가르치라고 지시하면 지시하는 대로 따라할 만큼 아무 판단능력도 주관도 없는 사람들이라고 생각하는가?
그런 점에서 개방형 이사제 도입이 특정 교원집단이 사립학교 재단의 이사회를 장악하여 좌경교육을 하려는 의도에서 나온 것이라는 주장은 참 기상천외한 발상이다. 위와 같은 본질적인 문제에 비한다면 사립학교 교원 중 특정 교원단체가 차지하는 비율이 10% 남짓이어서 현재의 학교운영위원회 제도나 개방형 이사 제도에서 자기 성향의 이사를 낼 확률이 제로에 가깝다는 사실들은 사족에 가까울 것이다.
2000년과 2001년 사립학교법개정운동은 시민단체의 연대 위에서 강도 높게 진행되었다. 그러나 2003년과 2004년, 사립학교법개정 국민운동본부의 중요한 축이던 전교조가 NEIS와 교사평가제에 대한 대응과정에서 역량을 소진하고, 사립학교법개정의 과정에서 대학노조와 교수노조간에 분열이 진행되자 국민운동본부 자체의 추동력은 급격히 쇠퇴한다. 사립학교법은 시민사회로부터의 ‘공공성’을 전국적으로 확산하는 힘을 받지 못한 채 표류하게 된 것이다.
이와 반대로, 사학측은 수미일관하게 “정권 혹은 운동권 집단에 의해 파괴되는 사학의 자율성”을 외치면서 사학수호를 선언, 한나라당과 공조체제를 유지하였고, 나아가 사립학교법인을 중심으로 사학수호국민운동본부를 설치하여 사립학교법 재개정을 위한 노력을 체계적으로 전개한다.
법안 개정 이후 반대운동이 전국적으로 일어났다는 점에서 보면, 1999년 사립학교법 개정과정과 2000년 9월 결성된 ‘사학국본’의 운동과정은 상당히 유사하다.
1999년 이사회 권한강화를 중심으로 하는 사립학교법이 개정되자, 전교조 등의 시민단체는 사립학교법의 개정을 위한 체계적이고 총체적인 노력을 진행하기 위해 국민운동본부를 결성하고 투쟁에 돌입하였고 이는 새천년민주당의 사립학교법 개정 노력으로 이어졌다. 한나라당이 사학수호 국민운동본부와 호흡을 맞추고 사립학교법 재개정논의를 전개하는 것과 유사한 패턴이 진행되었던 것이다.
한나라당을 중심으로 실질적 이해관계 집단인 사립학교법인과 조중동 등 보수언론이 소위 ‘보수’ 쪽에 포진되어 있다면, 열린우리당과 시민단체, 그리고 한겨레를 중심으로 하는 진보언론은 소위 ‘진보’측을 구성하고 있다. 갈등이 증폭되면서 이 두 진영은 동일한 행보를 보인다. 사립학교법인측은 시민단체의 사학개혁을 위한 국민운동본부를 차용하여 사학수호 국민운동본부를 건설하며, 언론은 동일한 수준으로 각 입장에서의 ‘명분’을 보도한다. 예컨대, 조선이나 동아, 중앙일보에서는 열린우리당의 사립학교법개정을 “전교조에게 모든 것을 내주는” “폭거”라고 규정하는 반면, 한겨레신문에서는 사립학교법의 재개정을 “사립학교법 뉴딜”이 저질 장사치의 “야바위 셈법”이라고 비난한다. 사립학교법인측은 ‘사회주의적 학교운영’에, 시민단체 측은 ‘개인의 치부를 위한 학교운영’에 대해서 지속적인 견제를 하고 있는 것이다.
앞에서도 말했듯이 사학에 떠넘겨온 공교육비 부담은 시간이 갈수록 국가의 부담으로 돌아올 수밖에 없고, 그에 따라 국가의 재정이 사립학교에 점점 많이 투여될 수밖에 없다. 중, 고등 사립학교는 이미 그렇게 되어 있고, 대학도 점차 그렇게 되어갈 것이다. 이렇게 국가의 재정을 투여하여 사학을 육성하기 위해서는 그 전제조건으로 최소 선에서라도 사학 운영의 투명성과 객관성이 보장되어야 하는 것이다.
지금까지 거의 대부분의 사립학교에서 법인 이사회는 아무나 범접할 수 없는 내밀한 궁전이었다. 이런 이사회에는 투표권이 없는 단순 참관만으로도 이사회의 전체 분위기를 바꿀 수 있다. 이사회의 논의와 결정과정들이 이 참관자를 통하여 공개되기 때문이다.
이사 정수의 1/4을 개방이사추천위원회에서 추천한 자 중에서 선임하도록 한 규정 역시 잘만 활용되면 혁신적이라 할 수 있다. 사립학교 이사회는 원래 최초
설립자의 설립이념에 동조하는 것에 더하여 나름대로 학교의 운영과 발전에 기여할 수 있는 사람으로 구성된다. 그러므로 외국의 유수사립학교의 이사회는 학교를 위하여 기부금을 모으거나 낼 수 있는 사람, 학교가 필요할 때 법률적인 자문을 해 줄 수 있는 사람, 법인 이사회와 지역사회 간에 가교역할을 할 수 있는 사람, 학교경영에 전문성을 가진 사람, 학교의 성과를 높일 수 있는 사람 등으로 구성되는 것이 상례이다. 개방이사추천위원회에서 추천한 이사가 어떤 역할을 하게 될지는 아직은 알 수 없지만, 이전의 ‘내집 식구’만을 쓰는 관행을 벗어나 입법취지에 충실한 역할을 해준다면, 기존 이사회의 투명성을 높이고 이사회 내의 의사결정과정을 민주화하고 합리화하는 데는 크게 기여할 것으로 보인다.
사학분쟁조정위원회는 입법부, 행정부, 사법부의 수장들이 추천하는 인사로 구성함으로써 그것의 권위와 조정력을 높이고자 하였다. 지금까지 교육인적자원부 장관의 재량권 내에 있었던 임시이사의 선임, 해임, 사학정상화에 관한 사항을 조정위원회의 심의를 거치게 함으로써 정치적, 사법적 관점에서도 검토할 수 있게 된 것이다.
문제는 이런 장치를 ‘비리사학’이 얼마나 수용할 것인가에 있다. 역설적인 것은, 역사적으로 사립학교법은 비리사학의 통제를 위해 상당부분 기여해 왔음에도 불구하고, 정작 규정을 잘 준수하는 대학은 전통 우수사학인 반면, 원래의 규제대상은 법을 악용하거나 법망을 피해 지속적으로 비리를 저지른다는 점이다. 이에 따라 건전사학은 자율적 영역을 잃게 되고, 비리사학은 몇 가지 예외조항을 최대한 활용하여 ‘자기영속적’으로 비교육적으로 기관을 운영하여 왔다. 이런 점에서 현재 사립학교법을 기본법으로 하되 우수사학 육성을 위한 특별법을 제정하는 것을 검토할 필요가 있다.
우리나라 사립학교의 거의 대부분이 학교의 재정을 등록금에 의존하고 있다는 것은 주지의 사실이다. 미국에서도 학교재정의 거의 대부분을 등록금에 의존하고 있는 사립학교에 대해서는 정부가 철저하게 통제한다. 그러므로 설립자가 막대한 재정을 계속 투입하고 있는 사학, 교육의 질과 수준이 역사적· 사회적으로 검증받은 사학, 그리고 경영이 건실한 사학을 그렇지 않은 사학과 구별하여 육성하는 법안마련이 필요하다. 건전우수사학에게는 자율성을 확고하게 보장하여 앞서 갈 수 있도록 하고, 비리사학에 대해서는 단호하게 통제할 수 있는 사립학교법의 정교화가 요청되는 것이다.
1) 사학재단
- 사립학교법을 개정하라(2)/홍세화 : 설립 시기에 개인재산을 출연했다는 이유만으로 학교를 이사장 개인의 재산처럼 운영하고 세습하는 나라는 지구상에 한국뿐.교육의 세 주체’가 학생·교사·학부모라고 입버릇처럼 말하면서, 그 세 주체에게 이사진중 3분의 1조차 개방하지 못하겠다는 것은 이사장의 전횡적인 학교운영에 투명성의 빛을 조금도 받아들일 수 없다는 것. 지난 2000년 이후 교육부, 검찰에 의해 비리가 적발됐거나 현재 임시이사가 파견돼 있는 대학의 전체 사학비리 규모가 1조1천796억원에 이르고, 특히 대구·경북 지역의 사학비리가 가장 심각
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